Análisis de la política pública para la descentralización turística en el Ecuador

Desde los años 90 el Ecuador ha demostrado ser un país favorable a los postulados sobre descentralización. En el año 1998 se aprobó la “ley especial de descentralización del Estado y de participación social”, institucionalizando así este proceso. Una de las competencias que más transfirió el gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados (GADS) fue la referente al turismo; cuyo principal objetivo era alcanzar un desarrollo turístico sustentable a través de una administración pública local más empoderada. No obstante, como vamos a demostrar en este documento, es evidente que la descentralización turística no ha contribuido al desarrollo turístico sustentable de los territorios locales. Inclusive, afirmamos que el turismo no es ni posible ni recomendable como alternativa productiva para todas las comunidades locales, puesto que no todos los territorios tienen una vocación propiamente turística; por ende, sería imposible (partiendo de esta lógica) alcanzar un desarrollo turístico sostenible y sustentable gracias a la descentralización. Para este efecto, hacemos referencia a dos municipios que podrían ser considerados “casos exitosos”; sin embargo, a lo largo del ensayo exponemos, que tanto Guayaquil y Cuenca presentan dificultades que les impiden potenciar a la actividad turística como motora de sus economías y peor aun como generadora de desarrollo sustentable.

El turismo corresponde una de las actividades productivas más equitativas en cuanto a “redistribución” de la riqueza y creación de empleos se refiere. En los últimos sesenta años, esta industria ha experimentado una expansión y diversificación permanente, llegando a ser uno de los sectores con un crecimiento económico mayor y más rápido del mundo (Pulido 2011). Según la OMT (2010) el turismo en los próximos 40 años generará el 11.3% del PIB mundial y el 8.3% del empleo total. Tradicionalmente, se ha relacionado al turismo con el concepto de desarrollo y con el paso del tiempo se ha convertido en sinónimo de conceptos más profundos como: sustentabilidad, sostenibilidad, responsabilidad y hasta diversidad. No obstante, debemos estar conscientes que esta actividad económica tiene un carácter muy especial, que muchas veces dificulta su gestión eficaz, principalmente por el grado de “transversalidad” que guarda con casi todos los otros sectores de cualquier economía, sin hablar de todos los actores y grupos de interés que intervienen. Como lo vamos a analizar más adelante, el Ecuador desde el año 2001 ha relacionado el concepto de desarrollo sostenible con diversas estrategias; entre esas, la de potenciar las autonomías y la descentralización. Esto se evidencia en los diferentes planes de dinamización turística elaborados e influenciados por organismos internacionales como la OMT, el BID e inclusive algunas ONG como la estadounidense USAID o la alemana GTZ.

El trabajo está estructurado de la siguiente manera: en la primera sección vamos a hacer un recorrido histórico para comprender los antecedentes que preceden a la política de descentralización turística; básicamente, vamos a analizar el marco legal inicial y compararlo con el actual marco legal. En la segunda sección vamos a analizar y evaluar la situación presente del proceso de descentralización y sus resultados (tanto a nivel de institucional como a nivel local) para luego establecer los principales retos y problemas que atañan a la política turística de la mayoría de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADS). Finalmente, la última sección pretende recapitular los desafíos y analizar que el turismo no es ni posible ni recomendable como alternativa productiva para todas las comunidades locales, puesto que no todos los territorios tienen una vocación propiamente turística; por ende, sería imposible (partiendo de esta lógica) alcanzar un desarrollo turístico sostenible y sustentable gracias a la descentralización.

El proceso de descentralización turística en el Ecuador.-

La descentralización es un proceso centrífugo por medio del cual el centro (o gobierno central) abandona una parte de sus funciones y se las otorga a una periferia (gobierno local o intermedio); en pocas palabras, es una transferencia de poderes y responsabilidades a instancias de gestión territorial (Brunet et al. 1992, p. 132). Lindemann (2006, p. 8), asegura que gracias a la globalización, al nuevo orden mundial y a los cambios políticos, económicos y sociales correspondientes a la modernidad se ha potenciando a la descentralización como una política de estado (una megatendencia) en la gran mayoría de países que siguieron el modelo de desarrollo neoliberal, especialmente nuestros países sudamericanos. Según Donoso y Granja (1999, p. 27), este proceso debería conllevar una mayor cobertura de los espacios de representación y, por ende, una mayor garantía de gobernabilidad; una modernización de la administración y una reducción de la burocracia; una asignación de recursos más eficiente; una participación ciudadana más comprometida y ordenada y la construcción de nuevos modelos de desarrollo. No obstante, existen algunos críticos a este proceso, y discuten su eficacia para lograr verdaderos procesos de modernización institucional o inclusive desarrollo; otros por su parte discuten la forma de aplicar, regular, formular e institucionalizar el marco jurídico idóneo. Para el caso ecuatoriano, el proceso de descentralización se oficializó con la nueva Constitución formulada durante el año 1998. Este primer “modelo”, permitía descentralizar todas las competencias del gobierno central (a excepción de las regularmente calificadas como intransferibles), requiriéndose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir de un modelo de negociación “uno a uno”, que fomentaba prácticas excluyentes y clientelares, y que no consideraba la integralidad del país. El Ecuador ha demostrado tener un marco jurídico favorable para la descentralización; sin embargo, durante el decenio (1998-2007) se observó un grave debilitamiento del Estado central y un evidente retroceso de muchos territorios intermedios (todo lo contrario a lo que postulaban Donoso y Granja). En esta primera sección pretendemos hacer una breve cronología sobre el proceso de descentralización turística en nuestro país y analizar el marco constitucional vigente que regula y planifica el nuevo ordenamiento territorial para alcanzar el “buen vivir”.

A partir del año 2001 mediante la firma de convenios entre los gobiernos locales y el Ministerio de Turismo del Ecuador (MINTUR), se consagra la transferencia de competencias en el sector turístico. En el marco conceptual del “turismo sostenible”, el Ministerio de Turismo definió a la descentralización como “una herramienta para consolidar el desarrollo al transferir funciones, recursos y competencias del gobierno central a las autoridades locales” (Ministerio de Turismo 2002, p. 4). El objetivo de la política de descentralización del turismo planteaba: “…mejorar la capacidad institucional y técnica de los municipios para que asuman el compromiso de dinamizadores de la actividad turística local, ejerciendo un claro liderazgo en el ejercicio de su gestión” (Bastidas 2000, p. 10). En este contexto, el Ecuador trabajó en cuatro ejes de acción para afirmar el proceso de descentralización del turismo. El primer eje fue la estructuración del “Plan de Competitividad Turística” en el año 1999. Este instrumento se construyó a base de la concertación entre actores y sectores relacionados con la actividad. El “Acuerdo nacional de voluntades”, firmado un año después, constituye el segundo eje y es básicamente una carta de compromisos y acciones para el seguimiento y ejecución del plan de manera concertada. En el año 2001, se trabajó en el tercer eje, las “políticas de estado para el desarrollo de la actividad turística” con lo cual se constituyó al turismo como alternativa primordial para el desarrollo. Finalmente, a partir de ese mismo año, se concretó la suscripción del “Convenio de transferencia de competencias del turismo” con 36 municipios solicitantes, el cual firmarían otros 24 municipios al año siguiente (Ministerio de Turismo 2002, p. 8). Posteriormente, estas acciones fueron complementadas con el proyecto de fortalecimiento institucional de los municipios, con la formulación de los “Planes de operación turística” en los 60 municipios descentralizados y la formulación del “Plan de dinamización turística”, el cual se constituyó como una herramienta clave para la implementación de acciones de baja inversión y de alto impacto consensuadas con los actores locales. En este contexto cabe abordar el tema del desarrollo local como la meta de la descentralización y del turismo como la alternativa para alcanzarlo. Lamentablemente, el proceso se desvirtuó, puesto que muchos municipios (especialmente aquellos que disponían de gran territorio, población y autonomía como por ejemplo: Guayaquil, Quito, Manta o Cuenca) se desligaron por completo del gobierno central y siguieron diversas estrategias “propias” reflejando una imagen de destino turístico nacional desarticulado, poca transparencia en la ejecución de sus planes locales, reducida participación de los actores y grupos de interés, entre otros aspectos que mencionaremos en la siguiente sección. Consecuentemente en el año 2006, inició la estructuración del “Plan estratégico de desarrollo del turismo sostenible en el Ecuador” (PLANDETUR) para el período 2006-2020. Uno de los principales objetivos del nuevo plan contempla “…desarrollar un sistema moderno de gobernanza del turismo, que tenga un esquema jurídico claro, un sistema de información eficiente y un marco institucional fortalecido que facilite el ejercicio de las actividades turísticas, impulse el proceso de descentralización ya en marcha, con procesos eficientes que contribuyan a la sostenibilidad, competitividad y seguridad del sector turístico del Ecuador (PLANDETUR 2006, p. 17).

El 2008 fue un año de cambios profundos para el país, principalmente porque se constituyó una Asamblea Nacional para cambiar la Constitución de los ecuatorianos. El plan del nuevo gobierno establecía un régimen con tendencia socialista y fundamentado en el ciudadano como principal eje para alcanzar el desarrollo. Los cambios se han ido construyendo gradualmente en diversas áreas estratégicas del Estado. En el año 2011, específicamente para el caso de la descentralización, se aprobó una nueva legislación que remplazó la “la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social” por  el “Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización” (COOTAD). Una de las principales diferencias entre el antiguo modelo y el actual radica en el componente fiscal de la descentralización; así, la Constitución vigente dispone de manera expresa que toda competencia debe ser transferida con recursos, es por ello que el COOTAD desarrolla el procedimiento de costeo de las competencias a transferir, además de que tiene por objeto generar mayor equilibrio territorial en la provisión de bienes y servicios públicos. La nueva Constitución consagra un “Sistema Nacional de Competencias” que, a través de un organismo integrado democráticamente por todos los niveles de gobierno (Consejo Nacional de Competencias), regula el procedimiento y la transferencia de las competencias exclusivas y adicionales (SEMPLADES 20012, p 14). Con ello se busca dotar de institucionalidad al sistema, a diferencia del modelo anterior en el que no existía rectoría alrededor del proceso de descentralización, siendo esta una de las razones de su exiguo impacto en el período mencionado anteriormente. Finalmente, a inicios del año 2012 el Consejo Nacional de Competencias aprobó el “Plan Nacional de Descentralización” (PND) cuya finalidad es impulsar una verdadera equidad interterritorial. Actualmente el programa de descentralización turística propuesto en el PLANDETUR sigue vigente, pero es evidente que desde el 2006 hasta la fecha se ha avanzado lentamente en el proceso, principalmente debido a todos los cambios políticos que han surgido desde el año 2008 y específicamente por la incertidumbre generada por el nuevo modelo de descentralización que plantea el COOTAD y el PND. Con este breve recorrido histórico hemos querido plantear tres aspectos importantes para nuestro análisis posterior: 1) que históricamente en el Ecuador ha existido un interés público por descentralizar al gobierno y potenciar las competencias en los territorios locales; lamentablemente, las condiciones políticas del año 1998 no permitieron un gran avance y por el contrario desvirtuaron y debilitaron el proceso; 2) que la descentralización turística ha sido asumida de manera más responsable y estratégica por parte del Ministerio de Turismo; sin embargo, los resultados han sido poco efectivos, muy inestables y definitivamente no han contribuido al desarrollo sustentable de la actividad; y 3), que actualmente existe un nuevo marco jurídico nacional con el objetivo reorientar la descentralización de manera óptima; no obstante, los cambios son muy recientes como para medir su eficacia y afirmar su éxito.

La descentralización del turismo, la gestión municipal y el desarrollo local.-

Actualmente 76 municipios y 19 consejos provinciales poseen la competencia de la actividad turística; sin embargo, son muy pocos los casos exitosos y nulos aquellos municipios o provincias que puedan asegurar haber alcanzado un desarrollo turístico sostenible y sustentable en sus territorios. Para efectos de este trabajo nos vamos a limitar a mencionar dos casos considerados exitosos: el Municipio de Guayaquil (ubicado en la región Costa, ahora Zona 8) y el Municipio de Cuenca (ubicado en la región Andes, ahora Zona 6). No consideramos la necesidad de mencionar aquellos territorios más pequeños (o menos desarrollados) como “casos de estudio” puesto que en la gran mayoría persisten problemas similares a los que presentan Guayaquil o Cuenca e inclusive han demostrado ser poco efectivos en constituir sus territorios como destinos o peor aun como municipios turísticos. En la sección anterior se pudo evidenciar que aún existe mucho camino por recorrer en lo que a descentralización del turismo se refiere. La cronología analizada deja dudas al respecto de que, tal como se ha gestionado hasta ahora la descentralización, esta constituya un impulso para el desarrollo local; además, existe expectativa por los cambios que pueda generar el nuevo modelo planteado por el COOTAD. En esta sección se propone explorar el contexto de esta problemática. La primera pregunta que cabe entonces es ¿ha favorecido la descentralización del turismo a la gestión institucional y al desarrollo local? Constantemente, hemos escuchado que el turismo tiene un efecto multiplicador que repercute en la capacidad para generar divisas, crear empleos y fomentar la inversión. Como ya se mencionó, el MINTUR, a través de la transferencia de competencias, esperaba que se fortalezca la capacidad de gestión de los gobiernos seccionales para que por medio de su intervención se alcancen los beneficios que brinda esta actividad (Maldonado 2008, p. 87). Dichas afirmaciones no son contradictorias en sí mismas, puesto que en un marco adecuadamente regulado todo esto es posible como ya se ha demostrado en varios municipios o regiones turísticas del mundo. El problema es si estas condiciones efectivamente se dan en el contexto de la descentralización en el Ecuador. En ese sentido, cabe analizar no sólo el desempeño de los municipios descentralizados sino también el papel del MINTUR como autoridad reguladora.

La mencionada subscrición de convenios entre el MINTUR y los municipios descentralizados, traía consigo algunas obligaciones para ambas partes[1]. Según Maldonado (2008) en su estudio sobre “la descentralización turística en el Ecuador”, estas obligaciones han sido cumplidas en diferente grado y no todos los municipios descentralizados se han beneficiado en igual medida de los aportes del MINTUR. Los planes y programas de dinamización turística proponían estrategias de cofinanciación para motivar a los municipios a emprender acciones de bajo costo y alto impacto basadas en la coordinación público-privada (alta gobernanza). No obstante, a pesar de contar con el presupuesto, este plan nunca entró en funcionamiento a cabalidad ya que no fue lo suficientemente institucionalizado debido a la constante inestabilidad del personal del Ministerio[2] (Maldonado 2008, p. 91). Consecuentemente, PLANDETUR plantea un nuevo programa de descentralización con un presupuesto de aproximadamente 3.6 millones de dólares para un período de 13 años. En términos relativos, este programa corresponde menos del 2% del presupuesto total establecido en el plan hasta el año 2020[3], lo que pone de manifiesto el poco peso financiero que tiene la descentralización para el gobierno central. En dicho programa se reconoce que existen inconvenientes en el proceso de descentralización, básicamente en lo que se refiere a la falta de coordinación, de comunicación, de procesos, de réplica de políticas nacionales desde y hacia el Ministerio de Turismo, así como a la carencia reglamentaria y de normas técnicas para el sector (PLANDETUR 2006, p. 38). Por otro lado, en lo referente a la entrega de los medios y la información necesaria para la gestión municipal de la actividad turística, se cumplió con el suministro de equipos y soportes informáticos de acuerdo a una evaluación realizada por la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME 2006). No obstante, los inventarios de atractivos turísticos actualizados que debían ser entregados por el MINTUR a los municipios no han sido completados al 100%. Este hecho repercute en la elaboración del estudio de la oferta el cual debe necesariamente incluir los atractivos jerarquizados de acuerdo a su calidad ya que esta información permite emprender acciones prioritarias para el desarrollo turístico. Este es el caso de muchos municipios descentralizados, cuyos planes no cuentan con esta información ya que el inventario de atractivos aún está siendo actualizado. Otro gran inconveniente, fue la desactivación de la “cuenta satélite de turismo” (CST[4]), lo que impedía medir la participación del sector turismo en el PIB del país y peor aun en el de cada municipio; sin embargo, es importante mencionar que recientemente en el 2011 se retomó esta medición. Por último en el caso de la capacitación, el MINTUR ha ofrecido una gran variedad de cursos en diversas temáticas relacionadas con la gestión municipal del turismo; desafortunadamente, la asistencia de los funcionarios generalmente ha sido baja o poco representativa puesto que los representantes del cabildo consideran poco relevante estos procesos (Castro 2012).

Ahora bien, analizando la otra cara de la moneda (o sea desde el punto de vista de los municipios descentralizados) existen innegables problemáticas que ponen en evidencia un rendimiento poco efectivo en el largo plazo para el desarrollo sostenible de la actividad turística local. Según datos de un estudio realizado por PROMODE[5] (2007) se concluyen dos aspectos relevantes para nuestro análisis: 1) que la descentralización no forma parte de las demandas sociales de la población, ya que se percibe como una imposición de interés de las élites políticas; y 2) que no es evidente la relación entre la descentralización y la mejora social. Ni siquiera la posibilidad de un control social a través de las veedurías ciudadanas modifica esta lectura. De esto se puede deducir que a nivel de percepción general la descentralización, tal como se ha llevado a cabo hasta ahora, no ha incentivado el desarrollo local ni repercutido en un mejoramiento de las condiciones de vida porque de otro modo se tendría una concepción diferente de los resultados de este proceso (Maldonado 2008, p. 95).

No obstante, ¿cuáles son los principales retos que hoy enfrentan los GADS[6] en materia de descentralización turística? En una entrevista realizada a la Doctora Elsa María Castro (2012), experta en el proceso de descentralización turística del Ecuador y actual asesora para la descentralización del MINTUR, obtuvimos información relevante que contesta esta interrogante. En primer lugar, en términos de estructura municipal, la firma del Convenio de transferencia de competencias obliga a la creación de una unidad encargada de la gestión del turismo (UTM). Esta unidad debe estar a cargo de un equipo, en principio formado para tal efecto, y con la capacidad de tomar decisiones en función de unos lineamientos predefinidos y de un presupuesto. Lastimosamente la realidad es muy distinta. Más del 80% de las unidades creadas al interior de los GADS no solo carecen de los recursos humanos y financieros sino que además no cuentan con la independencia fiscal ni de decisión requeridas. Esto repercute de manera importante sobre la gestión municipal del turismo. En segundo lugar, al interior de los municipios descentralizados no se ha creado una instancia eficiente que favorezca el trabajo coordinado de las diferentes unidades. El desarrollo del turismo no puede estar deslindado del desarrollo urbanístico, del manejo de desechos, de la provisión de servicios básicos, entre otros aspectos. Por esto, es grave que algunas UTMS estén trabajando aisladamente. En tercer lugar, aunque el Convenio de transferencia de competencias lo requiere, no se han estructurado verdaderos sistemas de información turística, los cuales no sólo deben informar a los visitantes sobre los diferentes atractivos y servicios, sino también levantar datos relevantes a la actividad que permitan la toma de decisiones. Por ejemplo, la Dirección de Turismo del Municipio de Guayaquil, a pesar del gran desarrollo urbanístico y articulación de espacios públicos provistos para el turismo, no tiene (al menos transparentado) un claro plan de desarrollo turístico del cabildo que evidencie las estrategias de largo plazo. En cuarto lugar, la descentralización del turismo ha generado un mayor empoderamiento de los actores locales con relación al desarrollo no sólo del sector sino del cantón. Esto se evidencia en la participación de los diferentes actores en las instancias decisivas y propositivas. Lastimosamente, como todo proceso participativo y de responsabilidad y control social, este esfuerzo no es aún constante ni generalizado para todos los municipios descentralizados en turismo. Es así que en algunos cantones no se ha logrado concretar la participación de la empresa privada ni de la academia, y en otros casos los municipios no han logrado comprometer a la población local para el desarrollo de los proyectos. Esto deja en evidencia que las redes e instancias para la participación de la sociedad civil, si bien han mejorado, siguen siendo débiles. Finalmente, existe una falta de compromiso político por parte de ciertas autoridades (especialmente de los alcaldes) que, a pesar de haber asumido la competencia turística, no le dedican la necesaria atención al proceso y cumplen someramente con sus responsabilidades. Esto se evidencia en el bajo desempeño de algunos GADS en crear productos turísticos consistentes para promocionar sus destinos. Además, de no contar con planes de promoción estructurados y en ejecución que permitan aumentar la inversión privada y por ende el nivel de turistas necesario para garantizar un derrame económico, lo suficientemente importante, como para que la actividad turística local se considere sustentable y sostenible.

Amén de que consideramos que el proceso de descentralización turística no ha sido del todo consistente con un desarrollo local deseable en el largo plazo, es importante destacar algunos aspectos positivos obtenidos en los últimos años. Una de las principales competencias que se traspasan con el convenio, permite a los GADS cobrar la LUAF[7]. Esto ha obligado a muchos municipios a mantener un catastro actualizado de los servicios turísticos prestados en sus territorios, lo que marca la pauta para un mayor y mejor control por parte de la autoridad municipal. Asimismo, el cobro de esta licencia ha motivado a algunos municipios a realizar esta recaudación de una manera más eficiente por medio de una ventanilla única para el cobro de las imposiciones municipales. Además, la reducción de las transferencias presupuestarias a los gobiernos seccionales (generada justamente por el traspaso de las nuevas competencias) ha motivado la “autogestión” para el financiamiento de proyectos en algunos de los GADS, principalmente en aquellos municipios donde se observa mayor desarrollo como Guayaquil y Cuenca (por el contrario existen otros que no tienen esta capacidad). Por otro lado, a pesar de que gran parte de la planificación de los municipios descentralizados en turismo no se cumplió, la descentralización motivó su realización, así sea sólo un documento preliminar. El levantamiento inicial de los planes estratégicos ya implica un esfuerzo importante de participación y diagnóstico. Finalmente, todo lo anterior también motivó la reflexión al respecto de la promoción y la conservación del patrimonio natural y cultural, así como de la recuperación de la identidad local. Aunque son procesos aún incipientes, la descentralización del turismo los ha impulsado parcialmente. Lo anteriormente planteado permite afirmar que si bien se han dado algunas mejoras en la gestión, éstas no han sido tan significativas como para afirmar que la descentralización del turismo ha favorecido al nacimiento y la consolidación de lo que se denomina municipios turísticos. Es cuando un territorio genera suficientes ingresos por la actividad turística receptiva como para mantener a la población local y generar divisas para el país, que se puede afirmar que la actividad turística impulsa su desarrollo, entonces se habla de municipios o regiones turísticas.

Conclusión.-

En el Ecuador, existen pocos municipios que se aproximan a la categoría de “municipio turístico” por la predominancia del turismo como actividad económica y la participación de sus municipios como facilitadores de ésta. Pero sin duda, sería demasiado arriesgado denominar como tal a la totalidad de municipios descentralizados en turismo ya que por definición deberían reportar ingresos que se reinviertan en el desarrollo del cantón. De igual manera, en Guayaquil o Cuenca, no es clara la contribución de la descentralización del turismo en el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de los respectivos cantones. Éstas debieron mejorar ya sea individualmente, por medio de la participación directa de la población en la actividad turística en crecimiento, o colectivamente, si es que las recaudaciones municipales por este concepto fueran altas y se reinvirtieran en proyectos para la provisión de servicios. En el caso de Cuenca, aunque gran parte de la PEA pertenece al sector turismo, no hay evidencias de que los ingresos individuales sean lo suficientemente buenos y se sabe que las recaudaciones municipales son insuficientes para la inversión social. En cuanto a Guayaquil se conoce que a pesar de no estar principalmente orientados a la actividad turística, reportan mayores ingresos totales por este concepto, tanto individual como municipalmente, aunque una pequeña proporción de su PEA se encuentre inmersa en el sector. Tanto en el uno como en el otro caso es evidente que cualquier mejoramiento que se haya dado en la provisión del servicio o en el acceso a la salud, educación, vivienda y servicios básicos no fue financiado con las ganancias del turismo, independientemente de que algunos habitantes hayan mejorado sus ingresos familiares. De otro modo no sería necesario para los dos municipios el negociar financiamientos externos para sus proyectos de desarrollo.

Esto quiere decir, en otras palabras, que hasta el momento la descentralización del turismo no se ha revelado como una estrategia eficiente para el desarrollo sostenible local de la actividad en el contexto actual del país. Esto se debe básicamente a la manera en la cual está siendo manejada tanto por parte de la autoridad nacional del turismo, el MINTUR y los gobiernos seccionales, como por parte de los empresarios y las comunidades locales. El manejo actual del turismo parte del supuesto de que esta actividad productiva es la “gallina de los huevos de oro” y que per se genera grandes beneficios para las comunidades locales. Son escasos los actores del sector que comprenden la complejidad de la actividad turística que, como cualquier otra actividad productiva, tiene condicionado su éxito a un intrincado sistema de estructuras y dinámicas internas y externas. Y es justamente esta perspectiva la que distorsiona la realidad y no admite que el turismo no es ni posible ni recomendable como alternativa productiva para todas las comunidades locales. Cada espacio tiene una vocación, una ventaja comparativa que puede y debe orientar su desarrollo y no todos los espacios tienen vocación para el turismo. De hecho, un crecimiento no controlado de la actividad turística puede generar una ilusión de prosperidad económica que en el largo plazo puede conllevar más dificultades que beneficios. Por esto es necesario delinear las posibles condiciones para un desarrollo turístico local sostenible a largo plazo y en un nuevo contexto descentralizado, tal vez la ruta ya está planteada en el Ecuador del “Sumak Kawsay”; no obstante, es imperativo que se estructuren los cambios rápidamente para poder evaluar o redefinir la planificación turística nacional y local. Existen modelos interesantes como el iberoamericano, donde la descentralización no está planteada a nivel local sino a nivel regional. El Ecuador ya prevé la creación de mancomunidades y zonas, tal vez es momento de volver a mirar nuestros planes y cambiar el rumbo de la descentralización.

Trabajos citados:

AME. Análisis de los ingresos, gastos y gestión de la atribución trasladada sobre el otorgamiento, recaudación y destino de las tasas municipales de turismo. Quito: AME, 2006.

Brunet, Roger, R. Ferras, y H. Théry. Les mots de la géographie. Montpellier, Paris: RECLUS, 1992.

Castro, Elsa, entrevista de Fernando Verdesoto. Descentralización del turismo en Ecuador (15 de Octubre de 2012).

Castro, Elsa. «La descentralización de las competencias turísticas en el Ecuador.» En Una interpretación mesoeconómica del turismo en el Ecuador, de Varios autores, 311-335. Quito: Banco Central del Ecuador, 2005.

Cruz, Cristina, María Espinosa, y Jordi Gascón. Turismo y Desarrollo: Experiencias desde la Cooperación Internacional. AEXCID, Madrid: SODEPAZ, 2010.

Donoso, Patricio, y Rafael Granja. Descentralización y desarrollo local, construimos el futuro con nuestras propias manos. Editado por Rafael Granja. Quito: CORDES, 1999.

Galo, Ramón, y Víctor Torres. El desarrollo local en el Ecuador, historia, actores y métodos. Quito: COMUNIDEC, Ediciones Abya Yala, 2004.

Lindemann, Thomas. Lecciones aprendidas en el campo de la descentralización de los gobiernos locales en las zonas rurales de América Latina. 2006. http://www.fao.org/sd/dim_in2/docs/in2_050501_es.pdf.

Maldonado, Gabriela. La Descentralización del Turismo en el Ecuador: el caso de los municipio de Manta e Ibarra. Quito: FLACSO, 2008.

Ministerio de Turismo del Ecuador. «Folleto: Descentralización del Turismo.» Quito: MINTUR, 2004.

Ministerio de Turismo del Ecuador. Plan de Desarrollo Turístico Sostenible del Ecuador PLANDETUR 2020. Quito: MINTUR, 2006.

Ministerio de Turismo del Ecuador. «Plan Integral de Marketing Turístico.» Quito, 2010.

PLANDETUR 2020. Plan de Desarrollo Turístico Sostenible del Ecuador 2020. Quito: MINTUR, 2006.

PROMODE GTZ. Prospectiva del proceso de descentralización en el Ecuador . Quito: Starnfeld, 2007.

Pulido, Juan. Diálogo sobre política pública turística y articulación con entidades territoriales. Quito: MINTUR, 2011.

República del Ecuador. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización . Quito-Ecuador: Asamblea Nacional del Ecuador, 2010.

SEMPLADES. Plan Nacional de Descentralización 2012-2015. Quito: SEMPLADES, 2012.

Solís, Doris. «El turismo como política de Estado.» En Una interpretación mesoeconómica del turismo en Ecuador, de Varios Autores, 363-375. Quito: Banco Central del Ecuador, 2005.

[1]En el Anexo # 1 se detallan las obligaciones de ambas partes.

[2]En el año 2005, el PAD CONAM (Programa de Apoyo a la Descentralización del Consejo Nacional de la Asociación de Municipalidades) contrató los servicios de la consultora Ana García para el desarrollo de herramientas e instrumentos para la operación del Programa de Dinamización Turística pero aún no es posible determinar los resultados de la aplicación de este producto (Maldonado 2008, p. 100)

[3]Cifras tomadas de PLANDETUR 2020 (2006, p. 107).

[4]Refrendada por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, la cuenta satélite de turismo es un proyecto conjunto de varios órganos intergubernamentales y representantes del sector empresarial. Establece una serie de normas y definiciones de ámbito mundial para evaluar la verdadera contribución del sector turístico en términos de: porcentaje de PIB, empleos derivados directamente del turismo e inversiones de capital (OMT 2012)

[5]Programa de Modernización y Descentralización de la Cooperación Alemana GTZ (PROMODE). En el año 2007, realiza un estudio denominado “Prospectiva del proceso de descentralización en el Ecuador” a base de entrevistas a políticos, académicos, representantes de ONGS, medios de comunicación y de la cooperación internacional, para evaluar el proceso de descentralización llevado acabo en el Ecuador.

[6]Gobiernos Autónomos Descentralizados.

[7]Licencia Única Anual de Funcionamiento para establecimientos turísticos.

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